Le clausole sui diritti umani e la democrazia negli accordi internazionali dell'Unione Europea

L???Unione Europea ha acquisito da tempo un ruolo cruciale nella promozione dei diritti umani e della democrazia, sia in termini di procedure e di strumenti volti a tal fine , sia in termini di risorse finanziarie , se si considera che le spese previste nel bilancio dell???Alto Commissario per i diritti umani delle Nazioni Unite per il 1998 ammontavano a meno di un quarto di una soltanto delle iniziative dell???Unione: ???Iniziativa europea per la democrazia e la protezione dei diritti umani???. Lo speciale impegno europeo riflette una tradizione risalente già all???adesione di molti Stati membri alla CEDU, che fu il primo tentativo di superare le frontiere nazionali in vista della protezione dei diritti umani, e che ha trovato conferma nell???art. 6 TUE, là dove l???Unione medesima si impegna ad aderire a tale strumento (par. 2) ed eleva ???i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri??? a principi generali del diritto U.E. (par. 3). L???attuale importanza conferita alla tutela dei diritti umani in ambito europeo è il risultato di un processo evolutivo e non ha certo rappresentato una costante nella storia di questo ???ordinamento giuridico di nuovo genere??? , che nasceva quale Comunità Economica Europea, con l???obiettivo di realizzare un mercato unico, di migliorare le condizioni economiche e di diffondere un benessere generale a beneficio dei propri cittadini. L???assenza totale di riferimenti ai diritti fondamentali nei Trattati istitutivi della Comunità, è quindi riconducibile all???impostazione logica con cui vennero realizzati, all???importanza data agli individui solo in quanto protagonisti del mondo economico in cui operavano gli Stati membri. Anche le libertà fondamentali che venivano tutelate nel Trattato CEE, come la libertà di circolazione, il diritto di non discriminazione in base alla nazionalità e in base al sesso, riconosciute fin dalla prima formulazione, erano esclusivamente strumentali alla realizzazione degli scopi commerciali dell???organizzazione. Sempre in quest???ottica la Corte di Giustizia, negli anni ???60, affermava l???irrilevanza per il diritto comunitario delle norme interne agli Stati membri, anche norme costituzionali, che riconoscessero e tutelassero i diritti fondamentali degli individui e sosteneva esulasse dalle sue competenze garantirne il rispetto. Fondamentale al riguardo fu la sentenza Stork , con cui la Corte ha affermato l???irrilevanza, sul piano del diritto dell???Unione, dei diritti fondamentali tutelati nelle Costituzioni degli Stati membri e la propria incompetenza a garantire il rispetto di norme interne, anche costituzionali, in vigore nell???uno o nell???altro Stato. Attraverso questa limitazione della propria competenza all???applicazione del diritto comunitario, la Corte mirava ad ???assicurare l???autonomia ed il primato del diritto dell???Unione sul diritto interno, nonché la sua uniformità entro il territorio dell???Unione che rischiava di essere pregiudicata dalla subordinazione di tale diritto a norme nazionali, anche se di rango costituzionale come quelle sui diritti dell???uomo??? . In seguito, infatti, fu proprio la Corte di Giustizia a svolgere un importante ruolo di propulsore per la promozione dei diritti umani. A partire dalla nota sentenza Stauder del 1969, la Corte inaugurò una copiosa giurisprudenza finalizzata a garantire una tutela dei diritti fondamentali separata da quella degli Stati membri e ricavata incorporando tali diritti tra i principi generali dell???ordinamento comunitario. Con la sentenza Internationale Handelsgesellshaft viene ulteriormente riconosciuto che la salvaguardia dei diritti fondamentali avrebbe dovuto informarsi ???alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri??? e doveva essere garantita ???entro l???ambito delle strutture e delle finalità della Comunità???. Il passo decisivo, infine, giunse con la sentenza Nold , nella quale vengono ribadite le posizioni assunte nelle precedenti pronunce ed il sistema di tutela dei diritti fondamentali comincia a delinearsi in maniera più netta. Veniva quindi fortemente avvertita la necessità di fare in modo che la tutela dei diritti fondamentali pervadesse l???ordinamento comunitario nel suo complesso, senza lasciare che la loro identificazione e protezione fosse affidata solo alla giurisprudenza della Corte di Giustizia. Con il Trattato di Maastricht, prima, di Amsterdam, poi, ed ora con il Trattato di Lisbona, il rispetto dei diritti dell???uomo e delle libertà fondamentali trova esplicito riconoscimento sul piano normativo e viene assunto come fondamento della stessa Unione, unitamente ai principi di libertà, di democrazia e dello Stato di diritto, in quanto comuni agli Stati membri. La risolutezza delle istituzioni comunitarie nel rafforzare la tutela dei diritti fondamentali dell???uomo ha trovato un importante sbocco nella Carta dei Diritti fondamentali dell???Unione Europea , proclamata a Nizza nel dicembre del 2000 da Parlamento europeo, Consiglio e Commissione, contenente tutti i diritti che la Corte di giustizia aveva fino a quel momento garantito in via giurisprudenziale e divenuta di fondamentale importanza prima di tutto con l???istituzione dell???Agenzia dell??? Unione Europea per i diritti umani (Regolamento 168/2007) che ne fa un???ampia utilizzazione, ma soprattutto con l???entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il 1° dicembre 2009, con cui è stato attribuito alla Carta lo stesso valore giuridico vincolante dei Trattati, conservandone tuttavia l???autonomia . Ripercorsa brevemente l???evoluzione della tutela dei diritti umani in ambito europeo, ai fini del presente lavoro, ciò che interessa maggiormente è che il trattato di Maastricht e i successivi trattati di Amsterdam e Lisbona, non si limitano a codificare il rispetto dei diritti umani esclusivamente nella dimensione interna dell???Unione, bensì impegnano le istituzioni comunitarie e gli Stati membri a perseguire tale fine anche attraverso le azioni rientranti nella politica estera e di difesa comune dell???Unione . Nello stesso momento in cui l???Unione Europea formalizzerà la sua competenza a promuovere il rispetto dei diritti fondamentali nel territorio comunitario, proclamerà anche che lo stesso obiettivo deve essere perseguito in politica estera, nelle relazioni con i Paesi terzi e in particolare nelle relazioni con i Paesi in via di sviluppo. L???obiettivo della promozione dei diritti fondamentali, dei principi democratici e dello Stato di diritto nelle relazioni esterne dell???UE, riaffermato dal Trattato sull???Unione Europea (TUE), è attuato attraverso due strumenti principali: il primo consiste nell???inserimento di clausole specifiche negli accordi internazionali con i Paesi terzi (c.d. clausola democratica), il secondo ha carattere unilaterale e si attua attraverso l???adozione di programmi da parte dell???Unione che prevedono particolari incentivi o trattamenti preferenziali. Il Trattato di Maastricht ha introdotto per la prima volta una base giuridica specifica per la politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo (Titolo XVII, articolo 130 U-130Y del TCE, ora art. 208-211 TFUE), complementare a quella degli Stati membri, e dove si rende evidente che i due elementi dello sviluppo economico e di quello democratico non possano essere distinti . Gli obiettivi che qui si considerano, già prima della loro ???costituzionalizzazione??? nel Trattato dell???Unione, sono stati perseguiti dalla Comunità nelle sue relazioni esterne: in altre parole, la ???sensibilità??? europea in materia di diritti umani, sul piano interno, verrà gradualmente promossa dalla Corte di Giustizia per poi essere solennemente proclamata dall???art. 6 TUE; sul piano esterno si manifesterà con l???introduzione di ???clausole di condizionalità??? inserite nel testo di gran parte degli accordi conclusi dalla Comunità Economica Europea con i Paesi terzi. Dopo questo doveroso inquadramento normativo, ci si concentrerà ora sugli strumenti usati dalla Comunità per promuovere la tutela dei diritti umani negli Stati Terzi (le c.d. clausole di condizionalità democratica), quindi specificatamente sul sistema convenzionale rappresentato dalle quattro Convenzioni di Lomè ed, in seguito, dal nuovo Accordo di partenariato firmato nel 2000 a Cotonou.