Il diritto amministrativo dell’emergenza per fattori esterni all’amministrazione pubblica

Si analizza la disciplina generale delle ordinanze di necessità e urgenza della pubblica amministrazione, approfondendone l’evoluzione storica e i limiti alla possibilità di disporre in deroga alla legge derivanti dal necessario rispetto dei principi generali dell’ordinamento. L’ordinamento repubblicano impone di differenziare i limiti sostanziali del potere (proprietà privata, iniziativa economica, liberà di pensiero e di religione) da quelli sulla produzione normativa (riserve di legge), ove la diversa prospettazione di riserve assolute e relative ha portato a ritenere il potere di ordinanza difficilmente configurabile nelle materie in cui siano presenti le prime. Le norme attributive del potere di ordinanza specificano organo competente, presupposti di esercizio, finalità di interesse pubblico e talora materie di intervento; la mancata enunciazione di soggetto passivo e tipo di prestazione imposta vale a richiamare in capo all’organo titolare del potere di ordinanza tutti i poteri già attribuiti alla pubblica amministrazione da disposizioni di legge, salve le riserve definite dalla Costituzione. Il limite dei principi dell’ordinamento assume particolare rilevanza ove a essere imposte siano prestazioni di fare, imponendo di valutare la conformità al giudizio di prevalenza tra interesse pubblico e diritti soggettivi da essi posto. Le ipotesi di illegittimità del potere di ordinanza, salvo il sindacato sulla competenza, rientrano nell’alveo dell’eccesso di potere, investendo in particolare il giudizio di proporzionalità sulla scelta dell’amministrazione. Ambiti e casi storici del potere di ordinanza ricomprendono gli interventi volti a ricondurre gli amministrati entro le definizioni che l’ordinamento offre del diritto di proprietà e di iniziativa economica privata, talora imponendo obbligazioni di facere, talora prevedendo la corresponsione di un indennizzo al destinatario, le ordinanze sull’ assetto organizzativo della pubblica amministrazione; quelle intervenute su diritti di liberà o altri a contenuto non patrimoniale. Infine si prospettano alcune nuove occasioni di intervento del potere di ordinanza: dai “grandi eventi”, alle situazioni di emergenza economica sino a quelle determinate dai recenti fenomeni di immigrazione.