Collaborative Procurement and Contract Performance in the Italian Healthcare Sector: Illustration of a Common Problem in European Procurement

This article highlights the main difficulties in undertaking collaborative procurement in Italy, within a wider European perspective. It is the result of a research project that focused on the wide - and not only Italian - problem of improving professional buying. This is aimed at obtaining savings in monetary and workforce terms to intensify control over the execution phase, thus assuring the safeguard of competition in that phase. The article, after dealing with the main difficulties in collaborative procurement such as the drawing of technical specifications when there is a lack of market knowledge, stresses the importance, not only for Italy, of defining qualitative selection criteria to check bidders’ suitability, and proposes the use of penalty clauses, and other instruments in order to ensure quality in contract performance in the healthcare sector. In general, often after the award, the winner does not act correctly as indicated in the contract, and the public administration does not challenge this, accepting partial or less costly fulfilment, thereby effectively accepting an amendment to the subject matter of the contract. In Italy this, at times, reaches the level of bad faith, as the honest bidder considers in depth the costs implied in the contract, whereas the dishonest bidder wins the award with a very low offer, knowing that he will never be requested to perform exactly what was set out in the contract documents. This is true particularly in the Italian Healthcare system where non-compliance with the contract conditions throughout the whole procurement process arises due to inadequate contract conditions and the lack of control in the execution phase. This compromises the safeguard of the citizens health protection who require quality performances. VERSIONE ITALIANA L'articolo evidenzia le principali difficoltà nella realizzazione di modelli organizzativi per l’aggregazione dei contratti pubblici in Italia, anche in una più ampia prospettiva europea, concentrandosi sull'esigenza non solo italiana -di migliorare professionalità negli acquisti pubblici. Tale attività è finalizzata alla razionalizzazione della spesa per i contratti pubblici nonché del personale impiegato in tale attività per migliorare il controllo sulla corretta esecuzione delle prestazioni, assicurando la concorrenza anche in tale fase. L'articolo, dopo aver affrontato le principali difficoltà in materia di collaborative procurement, quali la predisposizione delle specifiche tecniche soprattutto ove manchi la conoscenza del mercato di riferimento, sottolinea l'importanza, non solo nell'ordinamento italiano, di definire criteri di selezione qualitativa per verificare l'idoneità dei potenziali acquirenti, e di rafforzare l'utilizzo di clausole penali e di altri strumenti che possano assicurare il mantenimento di livelli di qualità nell'esecuzione dei contratti nel settore sanitario corrispondenti a quelli assicurati dall'aggiudicatario in sede di presentazione dell'offerta. Spesso nel corso dell'esecuzione del contratto l'aggiudicatario non adempie correttamente alle clausole contrattuali e la pubblica amministrazione non rileva tale comportamento, accettando un adempimento parziale o meno costoso per l’aggiudicatario e, in definitiva, una modifica delle condizioni contrattuali definite in sede di aggiudicazione. In Italia tale situazione consegue talvolta ad un comportamento di malafede, in quanto l'offerente "onesto" considera in modo serio e approfondito i costi connessi al contratto, allorché l'offerente "disonesto" potrebbe ottenere l'aggiudicazione di un contratto con un'offerta molto bassa, nella consapevolezza che l'amministrazione non richiederà di eseguire esattamente le prestazioni definite nei documenti di gara. Questo avviene in particolare nei contratti pubblici in sanità, ove l'inadempimento delle condizioni contrattuali deriva dalla inadeguatezza degli atti di gara oltre che dalla mancanza di controlli nella fase di esecuzione, compromettendo le esigenze di tutela della salute dei cittadini che richiedono prestazioni di qualità.