Profili internazionali ed europei del diritto alla salute

Il saggio si propone di indagare la dimensione internazionale ed europea del diritto alla salute. Esso muove dalla considerazione della ricostruzione del diritto come dotato di una dimensione specificamente e in certo modo intrinsecamente internazionale, che si lega alla ricostruzione del medesimo come pertinente alla natura umana e al fatto che vi sono fattispecie in cui non può esservi efficace tutela della salute che non sia dotata della capacità di travalicare i confini nazionali. Il diritto alla salute è pertanto inserito, dopo una breve introduzione storica, nel panorama internazionale contemporaneo, caratterizzato dalla interdipendenza fra i diversi soggetti, in cui il portato della globalizzazione travalica la sfera economico-commerciale e investe gli assetti complessivi di quella che, sempre più, appare come società del rischio ‘globale’. Ciò attenua fortemente l’idea originaria dello stato come fulcro unico delle politiche in materia sanitaria. In tempi a noi prossimi il tema del diritto alla salute si è ulteriormente evoluto in ragione della profonda trasformazione del diritto internazionale, ingenerata dalla crescente spinta per la tutela dei diritti umani. Il contesto di operatività di tale diritto appare infatti articolato e frastagliato in molti filoni di regolazione, coinvolge una moltitudine di soggetti di natura differente, conduce al necessario contemperamento fra interessi diversi e talora contrapposti, si confronta costantemente con le aporie legate alla imperfetta conoscenza scientifica e con le sfide bioetiche legate allo sviluppo di nuove tecnologie. In questo senso, i profili di regolazione internazionale si confrontano con l’esigenza di una governance complessa e articolata del diritto alla salute, che dia adeguatamente conto della molteplicità di questi elementi e che sappia al contempo riconoscere al medesimo diritto la sua valenza trasversale e pervasiva anche e soprattutto in senso applicativo. L’analisi è proceduta attraverso l’esame del piano di enunciazione del diritto, per poi dedicarsi al piano del contenuto applicativo e a quello della promozione e del monitoraggio, essenziale per lo sviluppo e l’effettività del diritto. Successivamente, un breve esame degli assetti predisposti, per il diritto alla salute, in seno all’Unione Europea ha fornito utili spunti per interpretare i complessi tratti dell’attuale Governance internazionale del diritto alla salute. In primo luogo, sul piano della enunciazione è stato possibile ritrovare richiami alla salute umana in una molteplicità di testi di matrice internazionalistica, ed è risultato arduo ricondurre ad unità le diverse accezioni con cui il diritto alla salute viene evocato così come lo stesso valore giuridico delle enunciazioni. Si tratta di caratteristiche di enunciazione che sono proprie di molti diritti economici e sociali e che emergono con particolare evidenza in relazione al diritto alla salute, ove dietro al paravento della pretesa programmaticità, o quanto meno della sua rilettura in chiave di realizzazione progressiva, alligna volentieri lo spettro della retorica e della declamazione. Da un secondo punto di vista, di tipo applicativo, il diritto alla salute ha nuovamente rivelato contenuti assai vari, fortemente condizionati innanzitutto dai livelli di sviluppo e dalle risorse disponibili per gli stati, ma anche dagli ambiti di riferimento per la sua operatività in chiave di principio od eccezione, dalla integrazione con ambiti operativi riconducibili ad altri diritti o ancora dal bilanciamento con altri valori meritevoli di tutela. E’ su questo piano che il diritto va in cerca della propria sostanza e identità. E’ su questo piano che esso misura la propria capacità di porsi, da solo, alla base di decisioni fortemente incisive dal punto di vista delle sovranità statali. Il riscontro ha dimostrato come, al di là di sforzi ricostrutivi volti a sistematizzare un po’ i contenuti del diritto in funzione di una sua applicazione concreta, in ossequio alla consueta tripartizione in obblighi di rispettare, realizzare e promuovere, spesso una tutela effettiva del diritto alla salute passi vuoi attraverso la sensibilità del giudice nazionale vuoi attraverso altri strumenti più agevolmente azionabili dinanzi ad una istanza giurisdizionale internazionale, quali ad esempio il diritto alla vita, o il divieto di trattamenti inumani o degradanti o ancora il dovere di rispetto alla vita privata e familiare. Da questi riscontri è apparso naturale muovere verso una terza e diversa prospettiva, quella del monitoraggio e della promozione, nella quale si è vista convogliata una azione internazionale di maggiore incisività rispetto alla menzionata relativa debolezza enunciativa o applicativa. Il monitoraggio internazionale, in primo luogo, si è mostrato capace di indubbie ricadute sulle scelte nazionali strategiche in tema di diritto alla salute, particolarmente allorché esso si volge alla verifica della predisposizione, da parte degli stati, di adeguati sistemi di accertamento della responsabilità. In tema di monitoraggio, un significativo ruolo internazionale emerge in relazione agli indicatori sanitari, che sono i presupposti per ogni tipo di valutazione. Se già il problema della valutazione dei risultati è arduo in generale con riferimento ai diritti economici sociali e culturali, esso diviene critico con riferimento al diritto alla salute, ove si pone un rapporto genetico con il tema della conoscenza e della valutazione scientifica. Complementare alla logica del monitoraggio è quella della promozione, che si è vista esemplarmente incarnata nella attività dell’OMS. In tale ambito si è visto come, attraverso la forza di un modello solo apparentemente ‘debole’ quanto a poteri attribuiti, sia possibile recuperare un ruolo di promozione pervasivo e trasversale, riuscendo in certa misura a prescindere dalla classica dinamica relativa alle competenze normativamente attribuite. La interazione fra i tre descritti piani ha condotto alla descrizione di quella che si potrebbe definire una complessa Governance internazionale del diritto alla salute. In essa il diritto alla salute, più che essere anodinamente affermato, viene per così dire promosso progressivamente, con una dinamica di crescita che postula l’efficace dialogo con gli stati e l’orientamento delle loro scelte. Si tratta, con tutta evidenza, di un quadro che non si svolge per nessi lineari, ma piuttosto attraverso una dinamica circolare che non è esente da contraddizioni e che coinvolge, accanto a una molteplicità di soggetti, anche una pluralità dei piani di azione, una disparatezza di interessi coinvolti, una moltitudine di procedure, nonché una estrema varietà di risultati anche quanto a valenza normativa. Ciò segna certamente un superamento del paradigma classico che pare inevitabile in relazione al tema sanitario, in cui è debolmente significativa la statica contrapposizione fra hard e soft law, fra diritto direttamente precettivo e meramente programmatico, così come la classica visione del diritto internazionale come diritto della comunità degli Stati sovrani. A tale proposito è apparso particolarmente significativa l’analisi dei tratti che contraddistinguono la tutela della salute nell’ambito della Unione europea, che appare capace di segnare in certa misura la strada per la Governance internazionale. Si tratta certamente di un ambito in cui, come dimostra assai bene l’esame delle competenze, gli Stati hanno conservato poteri assai incisivi e non hanno inteso demandare all’Unione, come avvenuto in altri settori, una gestione accentrata delle loro decisioni in materia. Ciononostante, il diritto alla salute pervade di sé le politiche del’Unione europea, riemergendo, ineludibile, anche laddove esso sarebbe stato in principio accantonato o lasciato sullo sfondo. Ecco dunque che la potente ed intrinseca trasversalità del diritto, unita alla sua pervasività, fanno sì che esso non possa essere affrontato in maniera del tutto lineare, ma debba piuttosto essere costantemente preso in considerazione anche quando si sta dibattendo di altro: e questo è, in fondo, il senso più vero della sua stessa incorporazione nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In conclusione, alla luce dei molteplici elementi emersi nell’analisi si è tentato di porre diversamente lo stesso interrogativo relativo alla valenza del diritto alla salute nell’ordinamento internazionale, valorizzando caratteristiche e limiti del concetto di governance in relazione al dominio preminente della tecnica. Laddove, in tema di protezione della salute, il diritto internazionale preferisca farsi ”governance” internazionale, sposando l’idea che il proprio ruolo debba svolgersi all’interno di un modello debole, a scarsa precettività e ad ampia partecipazione di soggetti ed interessi, sorgono infatti importanti inerrogativi sulla prevalenza tecnocratica che caratterizza in generale il diritto contemporaneo.