Il procedimento di controllo degli aiuti pubblici alle imprese tra ordinamento comunitario e ordinamento interno

Il volume esamina la disciplina comunitaria relativa al controllo degli aiuti pubblici alle imprese e i momenti significativi di integrazione tra ordinamento comuntiario e ordinamento interno, che si manifestano sia a livello normativo sia nell’ambito dei rapporti interistituzionali. Nella prima parte si analizza la normativa e la giurisprudenza relativa ai poteri di controllo della Comunità in materia di aiuti pubblici, con particolare attenzione ai poteri di cui dispone la Commissione nell'ipotesi in cui gli Stati violano gli obblighi formali di origine comunitaria. A questo proposito, l'autore propone una ricostruzione in chiave sistematica del potere di disporre il recupero degli aiuti illegali, anche tenendo conto delle disposizioni generali sull'inadempimento statale. Nella seconda parte, sono analizzati gli effetti delle disposizioni comunitarie in tema di aiuti pubblici nell'ordinamento interno e soprattutto, i poteri e il ruolo che le autorità nazionali possono assumere nell'ambito del procedimento di controllo. Ancora, in questo momento, vengono in rilievo le possibili azioni che i singoli possono esercitare nell'ordinamento interno. Infine, sempre con riguardo alle autorità nazionali, è presa in esame la problematica dell'esecuzione in senso stretto della decisione della Commissione di recupero degli aiuti illegali. In conclusione il lavoro formula alcune osservazioni sul grado e sulle forme di integrazione che si registrano nella materia esaminata. Così si osserva che sul piano normativo la disciplina è retta prevalentemente dal diritto comunitario, considerati i limiti entro i quali le disposizioni interne sono ammesse ad operare. A questo proposto viene messo in risalto il carattere “biunivoco” dell’integrazione tra i distinti livelli ordinamentali. Difatti, nella fase genetica della fattispecie istitutiva degli aiuti, il diritto comunitario è in grado di condizionare le scelte delle autorità pubbliche, le quali, nella determinazione dei settori e delle forme dell’intervento pubblico, non possono ignorare gli orientamenti comunitari rilevanti in materia, a prescindere dal grado di vincolatività della fonte che li esprime. Ma soprattutto, l’istituzione e quindi l’erogazione di nuove provvidenze sono condizionate dagli obblighi comunitari formali fissati dal Trattato e, quindi, dal potere di autorizzazione della Commissione. Inoltre, la decisione positiva, nel fissare le condizioni alle quali gli aiuti progettati possono essere erogati, va ad integrare il contenuto della disciplina interna pertinente. Quanto al livello interistituzionale l’integrazione si articola secondo schemi e forme diversi, dipendentemente dalla fase che viene in questione. La fase “decisionale”, che caratterizza il procedimento di controllo in funzione del giudizio di merito sulla compatibilità degli aiuti, è dominata senza dubbio dalla Commissione, alla quale spetta, in via esclusiva, il potere decisionale in materia. La partecipazione delle autorità nazionali in questa fase si limita alla possibilità di formulare osservazioni. Per altri versi, tuttavia, non si può ignorare che le autorità nazionali sono in grado di influenzare la volontà della Commissione. Difatti le decisioni comunitarie, soprattutto quelle condizionate, esprimono spesso l’esigenza di contemperare interessi contrapposti, fino ad assumere, in qualche caso, la veste “negoziale”. Sempre in questa fase occorre tenere presente un’ulteriore forma di partecipazione delle autorità nazionali alla formazione dell’atto normativo, attraverso il “comitato consultivo in materia di aiuti di stato”, istituito dal reg. 659/99. In questo senso, allora, con tutti i limiti sottesi dalla composizione del comitato e dalle sue funzioni, si può parlare di un ulteriore momento di coinvolgimento delle autorità nazionali nel procedimento di definizione degli aspetti contenutistici della decisione comunitaria. Ancora sul piano istituzionale, nella situazione “patologica”, che può crearsi allorquando gli aiuti pubblici sono erogati in spregio agli obblighi comunitari, le autorità nazionali sono chiamate a valutare se le misure pubbliche configurano aiuti ovvero aiuti indebiti e quindi ingiungerne il recupero. Spetta, per quanto è stato detto, all’autorità nazionale qualificare, sulla base dei criteri comunitari, la fattispecie di recupero, sotto il profilo del quantum e delle modalità e assicurarne l’attuazione in tutti gli aspetti sostanziali e formali. Il ruolo delle autorità nazionali è autonomo rispetto alle istituzioni e alle procedure comunitarie, per quanto esso sia volto a garantire l’efficacia dell’obbligo di standstill, previsto dall’art. 88 n. 3, fatta salva la possibilità di rivolgersi alla Commissione o alla Corte. La collaborazione interistituzionale può manifestarsi anche nella fase dell’esecuzione in senso stretto della decisione della Commissione adottata al termine o nel corso della procedura di controllo. Questa fase è riservata alle autorità nazionali le quali devono in ogni caso osservare il principio di leale cooperazione con la Comunità. Il rapporto interistituzionale non può essere ricostruito nei termini di mera ausiliarietà dell’amministrazione nazionale rispetto alla Commissione. Le autorità nazionali hanno difatti il potere, da un lato, di integrare gli elementi costitutivi della fattispecie, dall’altro, di scegliere le modalità procedurali; anche se l’esercizio del potere deve avvenire nel rispetto dei parametri comunitari non è possibile parlare di un’attività vincolata priva, in quanto tale, di momenti decisori. In questo senso, è maggiormente aderente al dato normativo ed alla prassi delineare un rapporto interistituzionale complesso e articolato, improntato ad una logica di sostanziale complementarietà.